新常态呼唤内部审计新状态

【内容摘要】顺应到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制机制要求，作为与政府审计、社会审计并驾齐驱的内部审计，率先从供给侧发力，通过自我完善与发展，充分发挥自身职能作用，相对独立地履行审计监督职责，以全新状态促进组织强化内部控制、聚焦主业中心、持续健康发展，以求主动适应、把握、引领新常态，无疑对于更好地发挥审计在国家治理现代化中的支撑和保障作用，具有现实意义。

【关键词】新常态；内部审计；新状态

认识、适应、引领新常态，是当前乃至今后一个时期谋划我国经济发展的大逻辑。新常态呼唤新智慧，新智慧引发新作为。由此新常态下以稳增长、促改革、转方式、调结构、防通胀、惠民生为主要内容的新的发展诉求，要求审计这一特殊国家和社会治理方式方法与时俱进、自我革新。尤其《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中，明确提出到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制机制，更好发挥审计推动深化改革开放、促进依法治国的职责功能。对此，作为与政府审计、社会审计并驾齐驱的内部审计，率先从供给侧发力，通过自我完善与发展，充分发挥自身职能作用，相对独立地履行审计监督职责，以全新状态促进组织强化内部控制、聚焦主业中心、持续健康发展，以求主动适应、把握、引领新常态，无疑对于更好地发挥审计在国家治理现代化中的支撑和保障作用，具有现实意义。

一、新常态下内部审计面临的形势和任务

（一）经济新常态“倒逼”内部审计供给侧改革。我国经济发展进入“形态更高级、分工更复杂、结构更合理”新常态的明显表现是：经济增长速度由高速转到中高速；经济发展方式由规模速度型粗放式增长，转到质量效率型集约式增长；经济结构由原有增量扩能为主，转到调整存量、做优增量并存的深层次调整；发展动力由传统增长点过渡到新的增长点，等等。同时后危机时代全球经济格局深刻调整，经济科技竞争日趋激烈，各种传统与非传统性安全问题日益突出。“得其大者兼其小。”这种国内外经济社会形势的变化，折射于单个组织之上，就是组织生产运营环境的相应变化，且影响到组织战略决策、既定目标与日常行为。因此，只有全面领会新常态的内涵和要求，准确把握新常态的机遇和挑战，切实把思想行动统一到中央的决策部署上来，才能适时把握新常态、主动引领新常态。聚焦于内部审计工作，就是要强化问题意识，坚持问题导向，以供给侧改革为抓手，以内部控制为主线，以提高组织发展质量和效益为核心，以求发展、保稳定、促增值为目的，关注组织运营管理的全过程与各方面，推动组织持续健康地发展。

（二）内部审计自我革新与完善是全面深化改革的题中应有之义。十八大以来，中央陆续提出协调推进“四个全面”战略布局，对新时期深化内部审计体制机制改革、打造内部审计“升级版”具有重要指导意义。毋庸置疑，一方面当前我国改革进入攻坚期和深水区，同时一系列改革红利也不断释放。如宏观方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府简政放权，与市场的关系进一步理顺，财政、税收、金融、投资、价格等领域改革稳步推进；微观层面，各类组织机制创新，结构调整，方式转变，发展升级，不断释放活力和竞争力。“明者因时而变，知者随事而制。”在此过程中，内部审计要紧紧围绕协调推进“四个全面”，充分反映发展速度变化、动力转换、方式转变、结构优化等实际情况，以十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，积极探索研究内部审计工作的结合点和着力点，持之以恒、主动作为，发挥内部审计深化改革“加速器”的作用，助力组织各项改革举措落实落地，帮助其有效规避、妥善化解相关内外部风险，进而适应、引领新常态。

（三）强化内部审计是新时期全面创新审计监督格局的必由之路。国务院《关于加强审计工作的意见》中，旗帜鲜明地提出要强化审计监督专门作用，建立健全审计工作机制，以问题整改为突破口，持续提升审计能力。尤其第二十条强调指出：“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。”由此说明内部审计作为我国审计监督体系的重要组成部分，越来越受到肯定和重视，可以说既是对新形势下做好内部审计工作的新要求，也为下一步内部审计繁荣发展营造出浓厚的人文社会环境和更大的提升拓展空间。“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”借助这种来之不易的环境和政策要求，须将内部审计置于崭新的高度予以认识和评判，寄希望于通过内部审计保障组织各项战略决策的贯彻和改革措施的落实，通过内部审计帮助组织切实做好风险管控、优化资源配置、提升经营管理、改善经营绩效，从而实现新常态下组织发展的稳中求进、行稳致远

（四）国家治理现代化对内部审计提出新要求。基于经济体制深刻变革、利益格局深刻调整，审计监督的力度、广度和深度不断加大，审计业务扩展、任务艰巨与审计自身力量不足的矛盾严重突出。尤其党的十八届三中全会提出，审计监督要实现对公共资金、国有资产、国有资源的全覆盖，并按照国家治理现代化的总体布局，对强化审计监督的方式方法、内容对象等作出新界定，对审计工作目标任务、职责范围等提出新要求。“物之所在，道则在焉。”对此，面向新形势新任务新要求，只有统筹兼顾政府审计、社会审计和内部审计，实现所有审计力量的大融合、齐纳入、广覆盖，做到人财物科学调配，有机融合，互为支撑，才能渐次构建以政府审计为他律、内部审计为自律、社会审计为辅助，共同推进、同步实施的审计发展大格局，实现各种审计模式的优势互补，有力推动审计对象和审计范围的全覆盖；才能在科学精准审计的基础上，循着国家治理现代化发展规律，提出客观中允的后续审计评价和建议，为经济社会持续健康发展保驾护航。

二、新常态下对内部审计所处地位与作用的再认识

自建立内部审计制度以来，内部审计工作的范围不断扩大，内容不断丰富，成效不断显现。同时也得清醒地看到，伴随经济社会发展进入新常态，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，内部审计工作面临许多新情况新问题，对巩固已有成果、提高既定效益、化解相关矛盾、促进组织发展等提出了许多新要求。基于此，李克强总理曾经对审计工作有过七个方面的形象描述，即国家利益的捍卫者、政策落实的督查者、公共资金的守护者、经济运行的把关者、深化改革的促进者、权力运行的监控者与反腐倡廉的维护者。那么在新常态下，内部审计的地位和作用可以概括为以下三个方面：

（一）内部审计是国家利益的忠实捍卫者。一是内部审计有利于促进国家方针政策的认真贯彻执行。路线是国家治理的生命线。内部审计对照国家路线方针政策进行严格细致的审计，能够及时发现问题，并提出较为合理化的参考意见和建议，推动有关单位和部门前车之鉴、后事之师。同时单位和部门高度重视内部审计反馈的意见和建议，对相关问题有则改之、无则加勉，也彰显出内部审计独特的事前预警和未雨绸缪作用。二是内部审计有利于促进国有资产的保值增值。作为单位治理的必备手段，内部审计通过对国有资产、资金进行常态化的审计，尤其关注大额投资、设备转让租售等关键环节，能够及时发现并纠正国有资产、资金运营中暴露出来的问题，提高单位整体经营管理能力，实现国有资产的增值保值。三是内部审计有利于促进单位干部职工遵纪守法，切实加强党风廉政建设，营造良好政治生态。实践表明，内审人员适时组织开展财务收支专项审计，以及针对领导干部的经济责任审计，可以发现单位内是否存在贪污挪用、化公为私、失职渎职等违纪违法行为，强化对干部员工执行工作纪律、财经纪律的监督，进而提升干部职工的遵纪守法意识，为党风廉政建设奠定基础。

（二）内部审计是单位科学治理的推动者。一方面，内部审计推动治理公开透明、于法有据。内部审计能够发挥自身相对独立的监督检查优势，在提高治理水平和效率、建立健全调控体系过程中，对影响治理效率、制约治理效益的相关问题进行透彻分析，推进制度完善、机制健全和管理科学。譬如内部审计定期全面梳理、审查单位和部门制定的规章制度，就能从中找出不合理合法之处，提出整改意见和建议等。同时，内部审计通过向单位、部门征求审计项目计划、公示审计结果等措施，有利于单位职工及时了解本单位运行情况，激发其参与单位治理的积极性、主动性和创造性。另一方面，内部审计的主要目的不是揭露问题、“自我出丑”，而是实现公平正义，促进社会和谐。某种程度上，内部审计发挥审计监督职能作用的过程，就是顺应经济大势和单位发展实情，重点关注影响社会和谐的重点、难点和焦点问题，通过切实发挥内审的建设性和推动性作用，最终实现社会和谐的过程。如及时调整审计工作重心，抓住牵一发而动全身的关键环节，找出存在的问题和隐患，并对症下药、有的放矢，提出积极稳妥的审计建议，能够提前化解、防范社会风险和隐患等。

（三）内部审计是直接推动所在单位、组织的持续健康发展的护航者。如内部审计人员对本部门、单位财务收支和各种经济活动的真实合法、效率效益等进行监督检查，能够促使本部门、单位的经济活动合法依规；通过对本部门、单位的财务收支和经济活动情况进行事前、事中和事后审计，对内控制度的科学性、完整性和有效性进行审计，有利于加强防护措施，防止合法权益受到侵害；通过对一定期间本部门、单位及下属机构在经济效益、内部规章制度、财务收支合理性等方面作出公正评价，有利于考核领导干部、领导班子干事创业的绩效等等。同时，在单位决策的执行过程中，内部审计同步进行监督，准确研判决策的执行情况，并适时提出修正意见或建议，有利于单位、部门的经济活动沿着既定目标运行。还要看到，尽管时至今日与政府审计、社会审计相比较，内部审计的独立性、权威性仍然逊色不少，但基于其在单位、部门的相对独立与权威，由此内部审计得出的结论仍然在一定范围内具有客观、公正性，并成为单位、部门改进工作，强化管理，深化改革，完善措施，科学发展的重要依据。

三、新常态下内部审计发展演变的趋势分析

一是基于审计的固有属性与内在特点，内部审计在单位组织中的地位将进一步得到巩固和提升。就经济单位组织而言，无论是供给侧结构性改革的持久战，还是“三去一降一补”的歼灭战，作为强化规范单位内部自我管理、自我约束的手段，内部审计在日常生产经营管理活动中的职能作用发挥，势必引发管理层的高度重视。而新常态下伴随单位业务的拓展、活动范围的扩大与所处市场竞争激烈程度的加剧，必然带来内部审计内容的庞杂、范围的扩大，以及管理部门对于内部审计提供参谋咨询决策服务的更多诉求。概而言之，今天内部审计的独特监督作用越来越为社会接纳和认可，内审机构在单位组织中所处地位将不断提高，相对的独立性也愈发增强。

二是从顶层设计角度看，以往过于分散、零碎的内部审计，将逐步纳入统筹兼顾、互联互通、相互给力的一体化审计监督管理体系。改革开放以来，我国内部审计事业快速发展，尤其内部审计法治化进程明显加快，但从其与经济新常态的契合度，以及发展现状和未来趋势考量，内部审计仍然需要深化改革，自我完善，自我提高。譬如放眼相关单位，对于内审机构的设置、内审人员的配备，尤其内部审计的功能职责和权利义务的界定，审计程序、审计标准的制定与审计质量的评判、监督等，都还缺乏上下统一、左右协同的刚性约束和具体规范，如此自然限制了内部审计的完全作用发挥和工作持续开展。无疑，全面深化改革与全面依法治国的纵深推进，必将形成以政府审计为龙头，政府审计、社会审计和内部审计相互支撑、协调发展、有机统一的专门审计监督体系，并在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的轨道上，指导和推动内部审计工作健康有序开展。

三是内部审计关口前移，侧重于事前、事中审计，同时结合事后审计的审计模式将日益受到重视。前已有述，内部审计的主要目的体现在协助单位组织强化内部管控、积极防范风险、提高经济效益。因此，内部审计着重对拟准备实施的经济事项进行事前审计，能够探知未来有可能出现问题的领域和环节，进而防患于未然，有效化解单位组织的投资风险。问题是时代的强音。借助事前审计，及时发现找准问题，要比事中、事后审计解决纠正问题，成本更小，价值更大。尤其互联网时代，通过网络信息数据的同步传输，将内部审计工作的侧重点由以往单一的事后审计，尽量向事前、事中审计转移，将审计贯穿于经济活动的全过程和各方面，既能增强审计的时效性，提高审计效率，降低审计成本，还能确保经济活动顺利健康推进。

四是内部审计从业人员知识全面、技能精湛、业务熟稔、结构优化，并渐次形成审计人员来源多元化的新格局。经济新常态下，内部审计涉及的内容可谓层出不穷，审计范围非常广泛。对此，要求审计人员不仅具有较高的政策理论水平、较强的法律规矩意识、良好的职业道德操守，还需要拥有驾轻就熟的专业技能，以及宽广渊博的业务知识面。然而金无足赤、人无完人，尤其单位组织编制、员额既定的条件下，就需要向外部借“脑”，通过改善、优化审计工作环境，把社会上拥有不同专业知识的审计人才汇集起来为我所用，以求彻底改变单位内部审计人员“涛声依旧”的尴尬现状。实践证明，只有拥有一支各有所长、优势互补、相互协调的审计人员团队，才能够实现精准审计、科学审计。

五是顺应经济新常态下速度变化、结构优化、动力转化的大势所趋，内部审计本身的内涵、外延将进一步丰富、拓展与提升。譬如，内部审计越来越注重为管理服务，向价值增值靠拢。一方面，内部审计意味着内部监督，但监督的聚焦点却是促进单位、部门加强管理，加强内部控制和提高经济效益。换言之，内部审计的监督职能日益泛化，呈现出经济监督、绩效评价、参谋决策、成果鉴别等功能繁多、用途良多的发展态势。另一方面，内部审计的主要功能日益从过去的查错防弊，向如今的价值增值转变。即在及时发现问题的基础上，进一步优化资源配置，激活生产要素，实现单位组织的生产发展、效益提升。又如，因应绿色低碳循环经济时代的到来，生态环境问题越来越受到普遍关注，由此生态环境审计势所必然。由此完全可以这样认为，新常态下内部审计伴随人们的生产生活始终，成为单位组织自我管理、自我约束、自我控制、自我规范的重要手段。

四、以内部审计新状态适应经济社会新常态

（一）进一步强化政府审计机关对内部审计工作的领导和指导，推动内部审计工作有序合规发展。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中，对新常态下做好内部审计工作有着明确要求，对此政府审计机关应立足内部审计如何在推进国家政策落实中发挥保障、监督作用的新趋势，建立健全内部审计工作管理指导办法。一方面，积极帮助内审机构明确新常态下的工作重点和目标任务。对于内审机构而言，目前压倒一切的中心工作，即是紧紧围绕本单位、部门的工作大局，转变审计思维、改进审计方法、深化审计内容、注重审计流程、提升审计服务，努力走出一条适应新常态的内部审计新路子。要以深化经济责任审计为抓手，促进单位、部门依法理财、守法经营，实现党风廉政建设与提高经营管理水平的双赢局面。另一方面，反躬自省，明确政府审计机关在内审机构管理指导中的目标任务，明确对内审工作指导监督的内容和形式。要改进完善内部审计业务绩效考核办法，总结内部审计工作的成功经验，研究探讨内部审计工作中出现的种种问题，并提出相关意见和建议，不断提升内审机构审计工作科学化水平。

（二）适应、引领经济发展新常态，关键在于内部审计从业人员要对新常态有全面准确的新认识。尤其经济新常态下推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为总书记的党中央在综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用的基础上，集中全党和全国人民智慧，从理论到实践不断探索的结晶。推进供给侧结构性改革是大势所趋、形势使然，是正确认识经济形势后主动选择的经济治理药方，也是问题倒逼、必经关口，是解决中长期经济问题的根本之道。由此，当前和今后一个时期，各级内部审计人员要把思想和行动统一到中央的认识和判断上来，深化对新常态的认识，切实增强转变内部审计思维、方式的自觉性与主动性。唯有面对新任务新形势新要求，广大从业人员深入思考、研究内部审计工作新状态，全面把握内部审计的新职能、新定位，加大审计力度，强化审计监督，体现时代性、把握规律性、富于创造性，才能掌握内部审计工作的主动权，使内部审计与时俱进，彰显独特作用和价值。

（三）坚持创新驱动、强化创新引领，使创新成为推动新常态下内部审计事业持续健康发展的根本动力。实践无止境，创新无止境。面对新常态，内审人员要用新视野、新理念、新思维来认识和把握内部审计工作的新特点、新趋势、新变化，主动研究新矛盾、新情况、新问题。要不断创新工作思路、工作方式，努力使基层内部审计工作充满蓬勃生机。首先，创新审计模式，改进审计方法，改良审计手段。要大力推进审计电子化、信息化、数据化建设，积极探索内部审计监督的全覆盖、零空白、无死角。尤其通过突出对重点行业、重点领域、重点资金、重点项目、重点人员等的内部审计监督，不断提高审计的质量和效益。其次，创新内审机构的设置，科学界定内部审计职能，理直气壮保证内部审计的相对独立性。一方面，界定内部审计职能，要站在市场主体管理者的角度，以满足管理者的管理需要为前提，通过对市场主体的事前、事中、事后全过程监控，真正实现有效约束和精确监控。另一方面，独立性是审计工作的灵魂，因此内部审计必须赋予其相对的独立性，确保其审计得出的结论经得起历史、实践、社会的评判。最后，创新内部审计的制度化建设。市场经济本质上是法治经济。随着全面依法治国的深入，法律规范体系的完善，以及市场主体法治观念的提升，为依法审计奠定基础，要求内部审计必须在法规制度的笼子里进行。制度不以人的意志和看法为转移，制度约束下的内部审计才能赢得程序公正、结论公允、社会公信。

（四）追根溯源，有效应对、主动引领新常态，要求以人为本，努力培养造就一支素质高、能力强、作风正的内部审计人员队伍。一是强化知识能力建设，以学习提升业务素质。要采取培训轮训、交流轮岗等学习方式，重点在财务会计、财经法规、审计专业和计算机审计知识等方面，大力组织开展内部审计培训，不断提高内部审计人员业务能力，使其具有与形势任务、发展需要相适应的能力和水平。要坚持把审计实践作为培养锻造审计人员能力与素质的有效途径，将重大审计项目打造成优秀审计人员脱颖而出的平台载体，使广大从业人员不断经由审计实践、关键岗位、重大项目经受锻炼，收获成长。二是建立健全内部审计职业保障体系。要保障内审人员的公权力，做到在实施内部审计监督时，任何组织和个人不得横加干预，内审人员一经选拔任用，非因特定事由，不得随意撤换；要通过完善正常的职级晋升机制，保障内审人员的物质、精神待遇，充分调动其业务工作的积极性、主动性和创造性。三是强化作风建设，在依法严格公正文明审计实践中树立审计形象。要大力弘扬和培育“忠诚、责任、清廉、依法、独立、奉献”的当代审计人员核心价值观，把治理“慢作为、不作为、乱作为”作为强化作风建设的突破口，建立健全以业务能力和群众口碑为导向的绩效考核评价体系，努力营造干部清正、机构清廉、作风清明的内部审计新生态。(作者：湖北荆门市住建委 陈晓燕)

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