浅析科研项目背后的违规现象

——对高校科研项目经费审计的思考

 [摘要] 高校科研项目经费管理中，制度的缺陷和潜规则的盛行，纵容和助长了科研项目背后的违规现象。从审计的角度分析存在的共性问题及其成因，提出规避违法违纪行为的合理性建议，对规范高校科研项目经费管理具有重要意义。

[关键词]高校；审计；科研项目；科研经费；经费管理

近年来，随着国家科技强国战略的推进，一方面是高校所承担的科研项目数量和经费越来越多；另一方面是在科研经费管理使用过程中，出现的违纪违规使用科研经费现象也随之增多。一些违规使用科研项目经费的事件背后凸显出管理部门对科研经费使用监管的缺失以及科研人员认识误区的偏差。高校科研项目背后的乱象不仅影响了学术风气和学校的声誉，也让一些很有才华的科研人才因违规使用科研项目经费而受到了党纪国法的惩处，断送了前程。在“惩治腐败要老虎苍蝇一起打”的反腐浪潮下，高校科研项目经费管理成为人们关注的焦点。针对这些突出问题，2012年12月，教育部会同财政部印发了《教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财〔2012〕7号），制定印发了《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技〔2012〕14号）和《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监〔2012〕6号）三个文件。文件的出台对做好高校科研项目经费审计工作，堵住科研经费管理中存在的漏洞形成了强有力的支撑。

一、审计过程中发现的共性问题

（一）科研经费未专款专用，存在挪用、挤占、骗取、套现的现象。

具体表现在：1.横向科研项目接待费开支比例较大，是否用于科研工作无从证实；2.财务审核不严谨，例如出现没有差旅费的情况下报销外地接待费的情况；3.同时负责多个科研课题的负责人，挪用、混用现象严重，无法真实地反映经济活动的全过程；4.在项目实施前期阶段，由于经费未能到账，挪用、挤占其他科研项目经费的现象也较普遍。5.与科技活动无关的支出比重大，科研项目中报销与科研无关的应由个人承担的费用现象普遍，如配偶及子女车费、电话费，探亲或旅游费等；6.虚开发票或以临时用工名义发放劳务费，套取科研经费；7.购买与科研项目无关的设备、材料，获得回扣；8.以各种名义将科研经费转到相关利益单位和个人，脱离学校的监管。

（二）科研项目结余经费处理不及时，存在结题不结账的现象。

通常来说，学校科研项目经费的使用管理办法是由学校科研部门来制定，项目资金由学校财务部门进行管理，项目负责人是科研经费的具体使用人，但三者之间往往出现不协调的现象。如：学校科研部门在制定政策时未能充分争求意见；账务部门在报销的过程中对经费使用是否合理审查不严；项目负责人对科研经费管理办法不了解，不清楚。导致政策制定后在具体实施过程中，没有很好的落实，科研项目在结题当年办理清户手续未严格执行。项目负责人经费未使用完，以各种理由申请延期结题。学校科研管理部门未对科研项目结题进行有效管理，也未能及时将相关结题信息通知财务部门，容易造成结题时结余大量资金，长期挂账用于课题以外的支出。

（三）未能有效监控科研经费的使用和管理，经费支出与项目预算偏离现象比较普遍，导致科研项目经费支出结构比例不合理。

项目申报人在进行科研项目立项申报时，重点关注项目的研究内容，不注意科研经费立项申报预算，项目预算基本无标准依据、无预算审核论证，许多是根据立项人员的主观估计所填报，缺乏科学性。科研项目申报时预算项目金额是否合理，并没有可以计核的标准和方法，在科研项目实际实施过程中，费用支出往往很随意，从而造成经费支出与项目预算发生严重偏离。以横向科研项目为例，支出内容可涵盖研究经费、国际合作与交流经费、专家咨询费、劳务费和管理费等，其中国际合作与交流经费可占项目经费的15%，劳务费占项目经费的30%。从实际执行情况来看，横向科研项目经费支出主要支出有三大类：差旅费、车辆维持费和接待费，车辆维持费和接待费最容易超标，而科研项目用于国际合作与交流、水电费等相关费用的开支经常未达到预算比例。用于助研津贴的部分，出现发放不到位或没有按照学校建立的研究生助研津贴制度发放，影响了研究生在学校科研工作中的积极性。

（四）科研资产管理不到位，科研资产流失。

在科研项目执行的过程中，通过科研经费购买的设备成为学校固定资产，纳入到学校设备管理部门的范畴。大型设备虽然是通过合法程序进行招标购买，但对设备购买是否合理往往缺乏科学论证，造成设备利用率不高的现象。

对科研项目采购的一些“两用设备”无法管理，如：笔记本电脑、数码摄像机等。有的科研人员在校外以私人名义承接科研项目，资金不进入学校，却利用学校的实验室、实验设备、实验试剂等进行实验，造成国有资产的流失。

（五）科研经费绩效审计未纳入科研项目结题的考核依据。

目前高校科研经费没有进行全成本核算，高校对科研项目侧重于项目经费的投入，而对项目未进行全过程跟踪管理，对科研项目取得的成效未进行评价，科研项目的绩效性考核体系不健全。[[i][i]]尤其是一些国家重点科研项目，部分高校将项目申请到位后，在项目结题时，需财务、审计对项目经费使用情况分别出具财务报告、审计报告。但有些高校为了项目顺利结题，鼓励科研人员，往往是以项目负责人填报的数据为准，不利于财务、审计部门履行监督的职责。

二、高校科研项目经费管理违规现象的成因分析

（一）科研项目负责人缺乏正确的认识，对科研经费的使用存在严重的偏差。

对于纵向项目，有的科研人员觉得是凭自己的能力申请来的，对于横向项目则认为完全是凭自己的关系争取来的，所以会产生“自己的钱想怎么花由自己说了算”的认识误区。特别是横向科研经费属于项目负责人个人所有的观念，是多数高校科研人员的“共识”。产生这种错误的思想是部分科研人员没有意识到纵向科研项目经费是国家财政性拨款，也是高校建设的重要资金来源之一。而横向项目也是以学校名义签定，使用了学校的“无形资产”，应当纳入学校监管。对此，教育部和财政部联合印发的《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（以下简称《意见》）第10条也明确指出：“纵向科研经费和横向科研经费应当全部纳入学校财务统一管理，按照相关科研经费管理方法，委托方或科研合同的要求合理使用。”

（二）管理部门监管不力使得违规现象有可乘之隙。

一般来说，科研项目立项后在科研部门登记备案即可到财务部门办理科研经费卡，用于支出。在审查过程中只能通过书面合同对内容进行简单的审查，对合同协议商定的具体事项和科研经费如何开支却很少过问。[[ii][ii]]财务部门主要是根据账务报销程序审核签字和票据，按文件规定控制项目支出比例，对票据产生的费用是否真实的运用到科研项目中无法查证，对科研经费支出真实性、合理性、相关性无法判定。科研专业领域的制约，使得财务部门只是起到了结算功能，科研管理部门也没有进行有效的监督，给违规人员造成了可乘之隙。

（三）“跑项目”带来的违规现象隐患。

无论是纵向项目还是横向项目，一个“跑”字充分体现了项目获批过程中的漏洞和人情关系。项目是“跑”出来的，自然就有了“跑部钱进”的说法。“跑项目”必然少不了请客送礼，在这个过程中有些费用支出行为根本没有发票或无法取得可以报销的正规发票，于是，就会出现虚开发票或其它违规手段来冲抵费用的行为。

（四）科研人员的创新性价值与劳务支出不平衡。

《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》中规定，对科研人员的劳务支出，只包括专家咨询费和研究生劳务费，而科研负责人的科研工作创新性价值在经济收益上却没有得到体现。在高校日益竞争激烈的今天，高校的科研人员的压力也越来越大，所付出的精力和时间也越来越多。一方面是每天要完成规定的科研工作量，另一方面是获得项目资助后实际收入并没有太大改变，造成了科研人员积极性低，抱怨多的现状。[[iii][iii]]

三、有效防止违规现象的思路

（一）加强科研人员宣传教育，引导他们走出观念误区。

对科研项目经费管理宣传教育要结合反腐倡廉教育、法纪教育和职业道德教育来进行。进一步加强科研人员财经法规知识培训，着力提高项目负责人的法律和经济责任意识，可以通过网站、公告、培训、讲座、竞赛等各种形式，让科研人员切实认识到违规使用科研经费的危害性。学校科研、财务、审计、纪检等职能部门有责任引导科研人员树立正确的法律观念，并对科研项目政策中发生的新变化进行广泛宣传教育。最后是发挥职业道德教育的激励和约束作用，树立科研人员的责任意识和荣誉感，养成良好的职业道德品质，献身科研事业。

（二）加强制度建设，严格报销环节，落实责任问责制度。

学校应高度重视科研经费的管理，建立健全科研经费管理责任制，完善校内科研经费管理制度，出台配套的管理办法，如：《公共资源平台使用管理办法》、《科研用水电费的管理办法》等。财务部门要规范经费支出管理，要规范差旅费、车辆维持费、接待费以及劳务用工等费用的报销，控制大额现金借款及报销。发放给个人的劳务性费用要按照《意见》规定，严格审核发放人员资格、标准，一律通过个人银行卡发放，以零现金方式支付。严格外拨经费审核，完善绩效管理办法，健全监督检查机制。健全包括审计、监察、财务、科技、主管部门和社会中介机构在内的科研经费监督体系，建立科研项目的财务审计与绩效考核制度。落实责任问责制度，对科研经费使用中的违纪违规行为，应追究有关人员的责任。

（三）阻疏并举，搭建科研项目经费管理合理化框架。

全国政协委员、中国社会科学院世界历史研究所研究员俞金尧认为，目前课题经费可以支出的项目不够开放，科研人员在工作中的智力和体力付出还未得到足够的重视，他们在项目经费中还不能提取相应的酬劳。他建议，科研经费申请成功后，其用途应该分为两种：一种专门用作科研费用，一种作为“智力补偿费”发放给科研人员[[iv][iv]]。这种思路借鉴了“高薪养廉”的做法，具有合理性，从某种程序上说，一方面不仅是承认科研工作的特殊性和创造性，另一方面也有助于减少或杜绝经费使用中的虚假报销现象，从而减少科研工作中的腐败风险。同时，对科研项目经费严格预算也要因时而异，应考虑到科研工作有自身的节奏，对节约科研项目经费又正常结题的要转变观念，配套相关政策进行奖励，从而避免不少科研人员为了完成预算使用的科研经费，寻找各种票据，突击花钱，违规使用科研经费的现象。

（四）推进科研成本核算管理，建立有效的绩效考核机制。

高校科研人员成本效益意识相当淡薄，科研成果转化为生产力高成本、低时效的现象比较突出，从而丧失了市场竞争力。因此，高校应当推进合理、有效的科研成本核算机制，以此来强化成本核算意识。对于科研成本包括的间接费用应在批复预算范围内积极探索成本核算管理，分摊计入课题成本，据实列支，减少科研项目支出挤占高校日益紧张的事业经费现象。逐步建立科研成本支出与科研成果回报相结合的绩效考核体系，从根本上解决重数量轻质量的评价倾向。[[v][v]]

四、结语

高校科研项目经费管理中出现的诸多问题，既有学校为提升学校核心竞争力，过度追求做大科研规模，“粗放式”发展过程中的管理不当、控制不严的原因，也有社会“潜规则”下科研腐败、人际圈子所带来的原因，但最重要的是作为科研项目责任人要从自身做起，自觉抵制科研经费使用中的违规行为，将科研经费用在“刀刃”上，才能在科研事业道路上走的更远。（三峡大学 肖洁 杨东）